Государственно-Частное Партнёрство в Дорогах: через Полосу Препятствий

Традиционно государства были основными ответственными лицами за реализацию инфраструктурных проектов (как в части финансирования, так и в части строительства). Однако, за последние несколько десятилетий положение вещей начало меняться. Стремясь сократить долговые обязательства, но в то же время улучшить и расширить существующую инфраструктуру, государства стали привлекать частный сектор к заключению долгосрочных соглашений, по которым частная сторона отвечает за финансирование, строительство и/или управление инфраструктурным проектом государственного сектора в рамках схемы ГЧП. Для Казахстана, имеющего выгодное географическое положение между Европой и Азией, участие ГЧП в реализации транспортных инфраструктурных проектов особенно важно.

В начальный период развития ГЧП в автодорожном секторе Казахстана в 2007-2014 гг. были приложены большие усилия на подготовку и проведение конкурсов по определению концессионеров, которые, к сожалению, по разным причинам не состоялись. Основным результатом неудач являлось отсутствие заявок потенциальных концессионеров на участие в конкурсе. Это объяснялось низкой транспортной нагрузкой, рисками для инвесторов в связи с капиталоемкостью казахстанских дорожных проектов из-за их большой протяженности и стоимости их обслуживания с учетом климатических условий Казахстана, правовыми барьерами и пр.

Ситуация усугублялась последствиями мирового финансового кризиса в 2007 году, который ограничил доступ инвесторов к долгосрочному финансированию. Дорогие кредиты и нестабильность национальной валюты вынуждали потенциальных концессионеров раздувать требуемый уровень государственной поддержки.

В связи с этим большинство проектов, изначальной предложенных для концессии, были реализованы с использованием внутренних ресурсов, а также внешних государственных заимствований, в том числе: Строительство (реконструкция) и эксплуатация участка «Алматы - Капшагай» автомобильной дороги «Алматы - Усть-Каменогорск», Реконструкция и эксплуатация участка «Астана - Караганды» автодороги «граница Российской Федерации (на Екатеринбург) - Алматы, через города Костанай, Астана, Караганды», Реконструкция и эксплуатация участка «Алматы - Хоргос» автодороги «Граница Республики Узбекистан (на Ташкент) - Шымкент - Тараз - Хоргос, через Кокпек, Коктал, Благовещенку, с подъездами к границе Республики Кыргызстан».

Таким образом, первоначальный опыт реализации концессионных проектов в дорожной отрасли Казахстана показал, что действующие на тот момент механизмы ГЧП и концессии не работали на практике. Тем не менее, государство, стремясь к развитию сотрудничества с частным сектором посредством механизмов ГЧП, и наличия соответствующей политической воли высшего руководства страны, провело соответствующую работу над ошибками, которая позволила сдвинуть с места развитие ГЧП в этой отрасли, о чем более подробно обсудим далее.

В настоящее время Казахстан уже имеет достаточно развитое законодательство, которым урегулированы понятие, принципы, участники, стадии реализации проектов ГЧП. Несомненным достижениями нашего законодательства в сфере ГЧП является высокий уровень гарантий, который мы можем сегодня предоставить инвесторам и частным партнерам:

  • платежи из бюджета (компенсация инвестиционных затрат, компенсация эксплуатационных затрат, вознаграждение за управление, плата за доступность и пр.);
  • запрет на секвестирование финансовых обязательств, принятых на себя государством по договору;
  • покрытие валютных рисков (для проектов особой значимости);
  • возмещение убытков при досрочном расторжении договора по инициативе государства и прочее.

Одним из двигателей развития транспортной отрасли в Казахстане является Государственная программа инфраструктурного развития «Нұрлы жол», утвержденная в апреле 2015 года. Программа «Нұрлы жол» предусматривает расширение государственно-частного партнерства в строительстве автодорог.  [1] 

В рамках программы «Нұрлы жол» в 2017 году был заключен первый контракт ГЧП республиканского значения «Строительство и эксплуатации автомобильного пункта пропуска «Нұр жолы» на казахстанско-китайской границе. Строительство и функционирование объекта осуществлено в 2018 году. По результатам реализации проекта время прохождения автотранспорта по территории центра от начала регистрации до выпуска с пункта пропуска сокращено от 180 минут до 40 минут. 

Параллельно, в рамках программы «Нұрлы жол» в 2015 году проведен двухэтапный конкурс по определению Концессионера на создание и эксплуатацию в течение 20 лет «Большой Алматинской кольцевой автомобильной дороги (БАКАД)» с протяженностью 66 км. По итогам проведенных конкурсных процедур определен победитель конкурса и в 2018 году между Правительством Республики Казахстан и победителем конкурса – турецко-корейским Консорциумом «Алсим Аларко-Макйол-СК-Корея Экспрессвей» заключен первый концессионный договор республиканского значения. В 2019 году были достигнуты договоренности по финансированию проекта. В начале текущего года между Правительством Республики Казахстан, Концессионером и Кредиторами проекта подписано Прямое соглашение. С текущего года на реализацию проекта планируется приток прямых иностранных инвестиций в сумме не менее 150 млрд тенге, что обеспечит строительство с ожидаемым завершением в 2022 году.

В свою очередь, согласно проведенным анализам, планируемый сбор от платы за проезд за 15,5 лет составит 231 млрд тенге, за 25,5 лет — 570 млрд тенге, тем самым ожидается самоокупаемость проекта.


Таким образом, государственная программа инфраструктурного развития «Нұрлы жол» оказала положительное влияние на расширение и развитие механизма ГЧП с получением опыта на достижение эффекта самоокупаемости при реализации крупных инвестиционных инфраструктурных проектов без нагрузки на республиканский бюджет.  [2]


Следует отметить, что за последние десять лет, от первых концессионных проектов до настоящего времени был пройден большой путь развития сектора ГЧП. Был совершен прогресс в совершенствовании законодательного регулирования отрасли ГЧП, в том числе в результате проб и ошибок по тем или иным проектам.

Так, проект БАКАД заработал только со второй попытки, после того как первый конкурс в 2009 году не состоялся ввиду того, что не было представлено ни одной заяв­ки. Основным камнем преткновения явился «земельный» вопрос, поскольку согласно конкурсной документации обязанность выкупа земельных участков предполагалось наложить на концессионера.

В 2015 при проведении второго конкурса были учтены предыдущие ошибки, в результате государственная сторона взяла на себя обязательства по предоставлению земель для строительства дороги и риски трафика. К тому же были внесены поправки в законодательство о концессии и ГЧП, в том числе:

  • введение понятия «особо значимого проекта»;
  • введение платы за доступность (компенсация инвестиционных затрат + компенсация эксплуатационных затрат + вознаграждение за управление); 
  • введение прямых соглашений и компенсаций за досрочное расторжение;
  • механизм урегулирования валютных рисков через ВЗУ (вознаграждение за управление); 
  • возможность обращения в международный арбитраж и пр.

Данные изменения дали толчок для реализации не только проекта БАКАД, но и других крупных инфраструктурных проектов по схеме ГЧП и концессии в Казахстане. 

Тем не менее, необходимо признать, что в настоящее время несмотря на все старания государства в создании благоприятных условий для реализации инфраструктурных ГЧП проектов, в том числе в области строительства дорог, наблюдается относительно низкая заинтересованность частного бизнеса в ГЧП в секторе автотранспортных услуг и строительстве автомобильных дорог. Вопросы ГЧП в достаточной степени охвачены законодательным регулированием Казахстана. Вместе с тем, высокая стоимость строительства и эксплуатации объектов автотранспортной инфраструктуры при отсутствии гарантированного стабильного достаточного уровня доходности и, как следствие - высокие финансовые риски, являются основной причиной низкой заинтересованности частного бизнеса в участии в инфраструктурных проектах.

Также, к подводным камням при реализации инфраструктурных ГЧП проектов можно отнести: 

Искаженность положительного эффекта и преувеличение значимости реализации проекта ГЧП;

  • Непроработанность вопроса предоставления земельных участков;
  • Определение некорректной институциональной схемы, в том числе не соответствующей условиям проекта или нереалистичный механизм взаимодействия сторон;
  • Неправильное распределение рисков по проекту и методов по их управлению;
  • Неточные расчеты, превышение допустимого объема и необоснованность выбранных мер государственной поддержки, а также источников возмещения затрат и получения доходов;
  • Невозможность финансового закрытия, в том числе в связи с рисками, не учтенными на стадии планирования проекта ГЧП;
  • Необходимость разработки дорогостоящего и трудозатратного ТЭО всеми участниками конкурса по концессионным проектам особой значимости;
  • Не проработанность условий изменения и расторжения договора ГЧП, распределения ответственности сторон и другие аспекты в зависимости от специфики проекта.

31 декабря 2019 года Постановлением Правительства РК была утверждена новая Государственная программа инфраструктурного развития «Нұрлы жол» на 2020-2025 годы. Программа направлена на создание транспортной инфраструктуры, которая будет комфортной и доступной для населения, повысит мобильность, производительность труда и качество жизни. В рамках программы до 2025 года планируется реализация 112 инфраструктурных проектов на общую сумму 5,5 трлн тенге. 


Источниками финансирования реализации мероприятий и проектов программы предусматриваются, в том числе ГЧП, а также частные инвестиции на общую индикативную сумму 719 962 млн. тенге, что составляет 12,9% от планируемых инвестиций в транспортную отрасль в рамках программы.  [3] 

Учитывая заинтересованность государства в дальнейшем развитии сотрудничества государства и частного сектора при строительстве автодорог в Казахстане, что подтверждается новой программой «Нұрлы жол» на 2020-2025 годы, считаем, что при грамотном планировании ГЧП проектов, устранении законодательных препятствий, как перечисленных выше, так и иных, предоставлении дополнительных налоговых и бюджетных стимулов для активного вовлечения представителей предпринимательства в отрасль, все это в конечном итоге вполне способно оказать положительный эффект и способствовать увеличению успешных проектов ГЧП в строительстве дорог в Казахстане.  


   [1] Государственная программа инфраструктурного развития «Нұрлы жол» на 2015 - 2019 годы, утвержденная Указом Президента Республики Казахстан от 6 апреля 2015 года № 1030

 [2] https://primeminister.kz/ru/news/reviews/itogi-programmy-nurly-zhol-za-pyat-let-poyavlenie-platnyh-dorog-novye-rabochie-mesta-rost-gruzoperevozok-2133112

 [3] Государственная программа инфраструктурного развития «Нұрлы жол» на 2020-2025 годы, утвержденная Постановлением Правительства Республики Казахстан от 31 декабря 2019 года № 1055

   

Автор: Раушана Чалтабаева Нурлан Кубенов