Что мешает строительству ГЭС в Казахстане?

Весь мир уже использует гидроэлектростанции в качестве главного источника энергии пока Казахстан только перестраивает сектор энергопроизводства, при этом обладая одним из самых мощных гидропотенциалов. Правительство делает всё возможное для увеличения количества ГЭС в стране, однако существует ряд барьеров, преодолеть которые трудно, но возможно.

Обзор сектора

Казахстан находится в активной фазе перехода от использования традиционных источников энергии к альтернативным. Указом Президента утверждена Концепция по переходу к «зеленой экономике»[1], с конкретными целями, задачами, этапами и шагами, необходимыми для постепенного преобразования существующей модели производства энергии. Казахстан поставил перед собой амбициозную задачу по достижению углеродной нейтральности уже к 2060 году.[2]

Планом развития гидроэнергетической отрасли РК на 2020–2030 годы установлены приоритетные мероприятия и показатель результата, которыми являются определение экономически эффективного гидропотенциала РК и создание условий для стимулирования строительства гидроэлектростанций.

Гидроэнергетика является вторым после угля энергоресурсом в структуре производства электроэнергии в Казахстане. Суммарно все ГЭС страны вырабатывают в среднем порядка 8-9 млрд кВт/ч в год, при этом общий гидроэнергетический потенциал Казахстана составляет 170 млрд кВт/ч в год. На данный момент, 62 млрд кВт/ч признаются технически возможными, из которых 30 млрд кВт/ч в год экономически целесообразны для использования.[3] Данные показатели являются свидетельством существующего огромного потенциала для инвестирования в проекты ГЭС.

Основной гидропотенциал Казахстана географически сосредоточен в следующих регионах:

•      бассейн реки Иртыш с крупными гидроэлектростанциями (Бухтарма, Шульбинск, Усть-Каменогорск);

•      бассейн реки Или (Капшагай, Мойнак);

•      бассейны рек Сырдарья, Талас и Чу (Шардара).

Наиболее перспективными для строительства гидроэлектростанций значительной мощности являются следующие реки: Чарын, Чилик, Каратал, Коксу, Тентек, Хоргос, Текес, Талгар, Усек, Аксу и Лепсы.

Около 9% общей энергии в Казахстане приходится на долю гидроэнергетики. При этом потенциал для развития гидроэлектростанций (ГЭС) у Казахстана хоть и неравномерный, но большой. ГЭС, установленные как в советский, так и в постсоветский периоды, играют важную роль в энергетическом балансе Казахстана. По данным на 2016 год, средний возраст оборудования казахстанских ГЭС составляет 36,5 лет.[4] Самая первая ГЭС на территории Казахстана - Лениногорский каскад (установленная мощность 13,8 МВт) – запущена в 1928 году и продолжает работу по настоящее время. Наиболее современная из крупных станций — Мойнакская ГЭС – запущена в 2011 году, на полную мощность (300 МВт) – с 2012 года. В 2013 году была введена в строй серия малых ГЭС в Алматинской и Жамбылской областях.

Правительство активно рассматривает новые возможности и потенциальные территориальные ресурсы для определения новых возможных участков для строительства ГЭС. В целом, согласно Плану развития гидроэнергетической отрасли РК на 2020-2030 годы, утвержденным Заместителем Премьер-Министра РК 4 сентября 2020 года, планируется:

  • ввод новых мощностей крупных ГЭС: 1 300 МВт;
  • ввод новых мощностей малых ГЭС: 1 500 МВт;
  • увеличение установленной мощности действующих ГЭС: 464 МВт;
  • завершение строительства текущих проектов: 90 МВт;
  • строительство 70 перспективных ГЭС.

В числе проектируемых и планируемых в ввод проектов по строительству ГЭС находятся следующие:

  1. Мини ГЭС на р. Текес (0,2 МВт), Коктал ГЭС-1 (6 МВт), ГЭС 1 на р. Баскан (14,85 МВт) – срок ввода в эксплуатацию – 2022 год;
  2. ГЭС Шымбулак 1 на р. Тентек (500 МВт), Каскад ГЭС 1-4 на среднем участке р. Чарын (продолжение Мойнакской ГЭС) (220 МВт), ГЭС 1-10 (188,38 МВт) – срок ввода в эксплуатацию – 2025 год;
  3. ГЭС 2 на р. Тентек (50 МВт), Каскад ГЭС 3 на р. Ыргайты (5,1 МВт), ГЭС на р. Тентек (5 МВт) – срок ввода в эксплуатацию – 2026 год.

АО «Самрук-Энерго» ведутся предпроектные работы по строительству гидроэлектростанции ГЭС-29, которая включена в долгосрочную стратегию развития АО «Самрук-Энерго» на 2022-2031 годы, со сроком исполнения в 2024 года.[5] В долгосрочной перспективе требуется реконструкция и модернизация каскада ГЭС АлЭС в Алматинской области, так как действующие ГЭС в работе с 1943 года. Этот проект позволит эффективно использовать гидротехнические ресурсы реки Большая Алматинка, увеличив выработку электроэнергии на реконструируемых ГЭС-1 и ГЭС-2.

В рамках развития маневренной генерации и гидроэнергетики на юге страны, помимо реконструкции Алматинской ТЭЦ-3 с возможностью обеспечения регулируемого режима, «Самрук-Энерго» планирует строительство контррегулирующей Кербулакской ГЭС на реке Или мощностью 40 МВт.[6] Строительство гидроэлектростанции позволит повысить регулирующую мощность Капшагайской ГЭС до 300 МВт.

Отрасль гидроэнергетики играет значимую роль в экономике Казахстана. В этой связи, государству необходимо предпринимать более активные шаги и действия по привлечению иностранных инвестиций, совершенствованию законодательного регулирования, а также стимулированию и поддержке производителей гидроустановок.

Барьеры развития ГЭС и пути их преодоления

Правительство запланировало много преобразований и постепенно вводит новшества, но при этом не устраняются фундаментальные барьеры при реализации проектов ГЭС. Одним из труднейших для преодоления барьеров является получение земельного участка для строительства. Следом идёт слишком короткий срок для ввода в эксплуатацию, уложиться в который ещё та задача. И замыкает серию барьеров низкая рентабельность уже действующих станций по причине низких тарифов на электроэнергию. Этому всему есть решение - на базе прямого опыта консультирования инвесторов и девелоперов гидроэлектростанций в Казахстане и международного опыта строительства разработан комплекс мер, которые эти барьеры позволяют преодолеть. Теперь, обо всём по порядку.

Земельные участки 

Инвесторы в проекты ГЭС сталкиваются с проблемой поиска земельных участков, необходимых для размещения станций. Потенциальные территории для строительства ГЭС в Казахстане расположены неравномерно и многие земли, которые находятся в благоприятных для строительства зонах, относятся к землям лесного фонда и особо охраняемых природных территорий, где ограничена хозяйственная деятельность. Для перевода земли из лесного фонда и особо охраняемых природных территорий в иную категорию необходимо принятие постановления Правительства РК, а принятие такого акта очень трудная задача для инвесторов. Достаточно упомянуть, что за все время действия Лесного Кодекса с 2003 года было принято всего три (!) постановления Правительства – в 2017 и 2019 годах – о переводе земель лесного фонда в земли других категорий, что допускает строительство станции и все они касаются трех ГЭС на реке Кора в Алматинской области:

  1. Постановление Правительства РК от 15 сентября 2017 года № 570 «О переводе отдельных участков земель лесного фонда в земли другой категории» (общей площадью 7,88 гектара для ТОО «Коринская ГЭС»);
  2. Постановление Правительства РК от 29 мая 2019 года № 336 «О переводе отдельных участков земель лесного фонда в земли другой категории» (общей площадью 7,7 гектара для ТОО «Коринская ГЭС-2»);
  3. Постановление Правительства РК от 29 мая 2019 года № 329 «О переводе отдельных участков земель лесного фонда в земли другой категории» (общей площадью 7,4 гектара для ТОО «Коринская ГЭС-2»).

Лесной Кодекс

Пункт 1-1 статьи 51 Лесного Кодекса устанавливает, что перевод земель лесного фонда в земли других категорий для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства, допускается только в исключительных случаях.[7] Приведенный в статье исчерпывающий список возможных случаев не предусматривает строительство ГЭС и упоминается только строительство «линий электропередачи». Таким образом, Лесной кодекс полностью исключает возможность вывода земель лесного фонда для строительства ГЭС.

Для решения данной проблемы и развития сектора гидроэнергетики необходимо внести изменения в законодательство Казахстана. Дополнение в пункт 1-1 статьи 51 Лесного кодекса, включающее строительство ГЭС в список случаев, при которых разрешается перевод земель из лесного фонда в другую категорию для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства позволит получать земельные участки для строительства станций.[8]

Земли особо охраняемых территорий

Согласно статьям 40, 43, 48 и 52 Закона об особо охраняемых природных территориях, на всей территории государственного природного заповедника устанавливается заповедный режим охраны, при котором запрещаются действия, изменяющие гидрологический режим территории, строительство зданий (строений и сооружений), дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций и объектов, не связанных с функционированием государственного природного заповедника.

Единственным способом организации строительства на землях особо охраняемых территорий является перевод таких участков в земли запаса. На данный момент эта процедура проводится по решению Правительства РК при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы в определённом порядке:[9]

  1. для строительства, обустройства, функционирования объектов Государственной границы РК и объектов для нужд обороны при отсутствии других вариантов возможного их размещения;
  2. для строительства и функционирования водохозяйственных сооружений, имеющих особое стратегическое значение, при отсутствии других вариантов возможного их размещения и только тех земельных участков, на которых установлен режим ограниченной хозяйственной деятельности;
  3. для добычи твердых полезных ископаемых (за исключением общераспространенных полезных ископаемых) и только тех земельных участков, на которых установлен режим ограниченной хозяйственной деятельности;
  4. для строительства инженерной инфраструктуры к объектам туризма (дороги, линии электропередач, трубопроводы).

Статья 23 Закона об особо охраняемых природных территориях исключает возможность перевода земель особо охраняемых природных территорий в земли запаса для строительства ГЭС. Исключение предусмотрено только для строительства и функционирования водохозяйственных сооружений, имеющих особое стратегическое значение (перечень таких стратегических сооружений утверждается отдельным постановлением Правительства РК). Перевод земель особо охраняемых природных территорий в земли запаса для строительства ГЭС является исключительно трудной задачей для потенциальных инвесторов.[10]

Для устранения данного правового барьера необходимо внесение изменений и дополнений в статью 23 Закона об особо охраняемых природных территориях, которые бы позволили перевод земель особо охраняемых природных территорий в категорию земель запаса для строительства ГЭС при наименьшем воздействии на окружающую среду (с учетом типа и мощности ГЭС), и соответствующих изменений и дополнений в установленные 17 февраля 2009 года (Постановление № 172) Правила перевода земель особо охраняемых природных территорий в земли запаса и перевода земель запаса обратно в земли особо охраняемых природных территорий.

Низкий тариф на электричество 

Тарифом на электричество является фактическая цена за продажу вырабатываемой электроэнергии ГЭС и вся финансовая доходность станций  привязана к этой цене.

Фиксированные тарифы утверждаются Правительством Казахстана сроком действия на 15 лет для каждого вида возобновляемых источников энергии, поддержка которых предусмотрена документами Системы государственного планирования Казахстана. Утвержденные фиксированные тарифы ежегодно индексируются в порядке, определяемом Правительством Казахстана (постановление Правительства Республики Казахстан от 27 марта 2014 года № 271 «Об утверждении Правил определения фиксированных тарифов и предельных аукционных цен»). Утвержденные тарифы, в зависимости от структуры финансирования проекта и экономической обоснованности, подлежат ежегодной индексации с учетом изменения обменного курса национальной валюты по отношению к иностранным валютам.

Данный порядок индексации иностранной валюты является финансово пагубным для инвесторов ГЭС. Валютная ситуация в Казахстане нестабильна и инвесторы несут огромные потери в результате того, что установленный тариф на момент строительства не меняется пропорционально изменению национальной валюты и доходы от производства электроэнергии существенно снижаются по отношению к иностранной валюте. 

Для решения данной проблемы предлагается внедрение нового механизма определения тарифа на электроэнергию, производимой ГЭС, путем прямого пропорционального исчисления.

Краткий срок для строительства ГЭС

В соответствии с принятым курсом Республики Казахстан по развитию сектора ВИЭ и для поддержки использования ВИЭ, правительство осуществляет покупку электрической энергии в течение 15 лет с даты начала комплексных испытаний, при которых осуществлен отпуск электрической энергии в единую электроэнергетическую систему Республики Казахстан, либо с даты окончания срока представления акта приемки объекта в эксплуатацию в соответствии с договором купли-продажи, в зависимости от того, что наступит ранее.[11] ТОО «Расчетно-финансовый центр по поддержке возобновляемых источников энергии» (РФЦ) является расчетно-финансовым центром по поддержке возобновляемых источников энергии, который осуществляет закупку электричества у производителей (Постановление Правительства РК № 1281 от 29 ноября 2013 года).

Условия и сроки покупки электричества РФЦ определены Приказом Министра Энергетики РК от 28 декабря 2017 года № 480 «Об утверждении типовых форм договоров расчетно-финансового центра с энергопроизводящими организациями, использующими возобновляемые источники энергии, энергетическую утилизацию отходов, энергопроизводящими организациями, осуществляющими производство и отпуск в сеть паводковой электрической энергии, условными потребителями и квалифицированными условными потребителями» (далее – Правила).

По условиям Правил, продавец (инвестор ГЭС) обязан предоставить в расчетно-финансовый центр копию акта приемки в эксплуатацию объекта по использованию ВИЭ в соответствии с законодательством РК в сфере архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в течении шестидесяти (60) месяцев с даты подписания договора. Строительство станции является технически сложным к реализации, а получение разрешительной документации и строительно-монтажные работы требуют большого объема времени. Инвесторы ГЭС попросту не успевают произвести запуск в течение пяти лет после заключения договора.

Чтобы решить данную проблему и стимулировать инвесторов к постройке станций, предлагается увеличить срок для ввода в эксплуатацию ГЭС, установленный подпунктом 18 пункта 11 Правил. Также возможно исключение требования о едином сроке ввода в эксплуатацию путем перехода на определение срока для каждого проекта ГЭС индивидуально.



 

[1] Указ Президента Республики Казахстан от 13 мая 2013 года №577 «О Концепции по переходу Республики Казахстан к «зеленой экономике» URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31399596

[2] Президент выступил на международной конференции по достижению углеродной нейтральности URL: https://akorda.kz/ru/prezident-vystupil-na-mezhdunarodnoy-konferencii-po-dostizheniyu-uglerodnoy-neytralnosti-1393134

[3] Борисова С. Большое будущее малых ГЭС. 15.07.2020. URL: https://camonitor.kz/35401-bolshoe-buduschee-malyh-ges.html

[4] Домнин С. Гидроэнергетические проблемы в Центральной Азии: взгляд из Казахстана. Алматы. 2016. URL: https://cabar.asia/ru/segrej-domnin-gidroenergeticheskie-problemy-v-tsentralnoj-azii-vzglyad-iz-kazahstana-2

[5] Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета. URL: https://www.gov.kz/memleket/entities/esep/press/news/details/290598?lan%3C%2Fi%3Eg=kk&lang=ru

[6] В Самрук-Энерго подвели итоги 2020 года и рассказали о перспективных проектах в энергетике. URL:

https://www.samruk-energy.kz/ru/navigation-and-support/projects/11-novosti/818-v-samruk-energo-podveli-itogi-2020-goda-i-rasskazali-o-perspektivnykh-proektakh-v-energetike

[7] Пункт 1-1 статьи 51 Лесного кодекса

[8] По результатам дополнений возможно внесение изменений в соответствующие подзаконные акты.

[9] Статья 23 Закона об особо охраняемых природных территориях

[10] Постановление Правительства РК от 17 февраля 2009 года № 172 «Об утверждении Правил перевода земель особо охраняемых природных территорий в земли запаса и перевода земель запаса обратно в земли особо охраняемых природных территорий»

[11] Пункт 14 статья 7-1 Закона о ВИЭ

Автор: Сания Перзадаева Нурмолда Оспангали